十二、意见:本人意见

（一）意见的含义和特点

1.意见的含义

意见作为一种文体，首先出现于党的机关公文的主要文种之中。最新施行的《国家行政机关处理办法》(2001年开始施行)，首次将“意见”列入主要行政公文文种。

意见也是一种指导性的公文，虽然没有命令、决定那样的强制色彩，但它也是用来布置工作，要求下级机关贯彻执行的一种文体。《国家行政机关公文处理办法》对“意见”所下的定义是：

适用于对重要问题提出见解和处理方法。

中央办公厅制定的《中国共产党机关公文处理条例》对意见的功能给出如下定义：

用于对重要问题提出见解和处理办法。

事实上，在新的《国家行政机关公文处理办法》实施以前，行政机关也经常使用“意见”来传达有关指示、布置某些工作。例如2000年2月20日出版的当年第5号《中华人民共和国国务院公报》，就刊登了三篇意见。其中有两篇是作为通知的转发或发布对象出现的。建设部等六单位制定的《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，由国务院向全国各省市自治区及各部委作了转发。教育部制定的《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，是教育部自己用通知的形式发布的。还有一篇是教育部的《关于进一步加强中小学教育技术装备工作的意见》，它是以独立公文的形式直接向各省、自治区、直辖市教委、教育厅发布的，发文字号是“教基〔1999〕11号”。

2.意见的特点

（1）指导性

意见虽然在文种的字面含义上没有指示、批复那样明显的指导色彩，似乎只是对某一工作提出些意见供参考，可实际上它也是指导性很强的一种文体。之所以不采用指示等指导色彩强的文种行文，主要有下列一些原因：

一是为体现党政分开的原则，党的机关在涉及政务时不宜采用指示等文种。二是有关部门虽然对下级同类部门有业务指导权，但并没有行政领导权，采用指示显然没有采用意见更合适。三是意见的内容业务性强、规划性强、组织性强，而这些内容采用较生硬的文种不如采用意见，这样较委婉的文种更合适。

尽管如此，意见对受文机关来说，仍然有较强的约束性，下级机关要遵照执行。

（2）针对性

意见有着较强的针对性。它总是根据现实的需要，针对某一重要的问题提出见解或处理意见，例如，我国在提倡开展素质教育以来，中小学的现有教育技术装备显得不能适应素质教育的需要，教育部就及时对加强这一工作提出了意见。党内的民主生活会质量有待提高，中组部就及时下发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》。这些意见对于解决目前存在的问题，都起了积极的作用。

（3）原则性

意见通常不是具体的工作安排，总是从宏观上提出见解和意见，要求受文单位结合具体情况，参照文件中提出的精神来办理。下级机关在落实意见精神时，比起执行指示有更大的灵活处理的余地。

（二）意见的分类

1.规划性意见

规划性意见是对某一时期的某一方面的工作提出的大体构想。它的特点是适用时期长，内容宏观化、整体化，类似于规划、纲要等计划性文体。它指示了一个时期内某项工作的要点、原则和努力方向，但一般没有具体的方法和措施。教育部在1999年8月用通知的形式发布的《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》，就是一个面向21世纪的宏观化、纲要化的意见。

2.实施意见

实施意见一般是为贯彻落实某一重要决定或中心工作所制定的实施方案，它重在阐发上级的有关精神，使下级单位对上级的文件精神有更深入的理解，同时提出较为具体的行动方案和工作安排。例如《中共河南省委 河南省人民政府关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的实施意见》（豫发〔1999〕28号）。

3.具体工作意见

对如何做好某项工作提出意见，所涉及的内容比较具体，有时还会有一些可操作性的办法、措施等。中央组织部发布的《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》，就是比较具体化的组织工作意见。行政机关的一些意见可以更具体地指向某项工作，如上海市人民政府《关于开展上海市第二次基本单位普查的意见》（载《上海市人民政府公报》2001年第21期）。

（三）意见的写法

1.意见的标题和主送机关

（1）意见的标题

意见的标题有两种常见写法。

一种是由发文机关＋主要内容＋文种组成，如《上海市人民政府关于本市推进粮食购销市场化改革的意见》。

另一种由主要内容＋文种组成，如《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》

（2）意见的主送机关

意见的发布，有两种情况，一种需要用决定、通知等文体转发，另一种独立发布。作为转发对象的意见，本身没有主送机关这一项，但转发该意见的决定或通知，要把主送机关写清楚。直接发布的意见，要有主送机关，主送机关的排列方法和一般公文相同。

2.意见的正文

（1）发文缘由

这是意见的开头部分，主要写出发布意见的背景、根据、目的、意义等，但不面面俱到。文字根据具体情况可长可短，最后以“现提出以下意见”、“特制定本实施意见”等过渡性语句转入下文。如上海市人民政府《关于开展上海市第二次基本单位普查的意见》一文的开头：

　

根据《中华人民共和国统计法》、《国务院批转国家统计局关于建立国家普查制度改革统计调查体系请示的通知》(国发〔1994〕42号)和国家统计局、中央机构编制委员会办公室、民政部、财政部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局《关于开展第二次全国基本单位普查的通知》(国统字〔2001〕37号)，本市定于2001年底开展上海市第二次基本单位普查。现提出具体意见如下：

　

这个开头前面叙述了发文的背景和根据，后面指出了发文的目的和意义。

（2）意见条文

这是意见的主体，要把对重要问题的见解或处理办法一一写明。

如果是规划性意见，内容繁多，可列出小标题作为各大层次的标志，小标题下再分条表述。如《中共河南省委 河南省人民政府关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》一文，主体就分为五大部分，各自冠以小标题，分别是：一、教育发展的目标和任务；
二、深化教育改革的政策措施；
三、切实增加教育投入；
四、加强教师队伍建设；
五、切实加强对教育工作的领导。每一小标题下列出若干条文，共计28条。

如果是内容较单纯集中的工作意见，主体部分直接列条即可，不必再设小标题。如《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见》，主体部分就直接分为五条。

（3）执行要求

有些意见需要对贯彻执行提出一些要求，可以列入条款，也可单独在正文最后写一段简练的文字予以说明。如无必要，此项免除。

　

【 例 文 】

　

关于开展上海市第二次基本单位普查的意见

根据《中华人民共和国统计法》、《国务院批转国家统计局关于建立国家普查制度改革统计调查体系请示的通知》(国发〔1994〕42号)和国家统计局、中央机构编制委员会办公室、民政部、财政部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局《关于开展第二次全国基本单位普查的通知》(国统字〔2001〕37号)，本市定于2001年底开展上海市第二次基本单位普查。现提出具体意见如下：

一、普查的目的

基本单位普查是一项重大的国情国力调查，目的是查清本市各类单位的底数，反映本市第一次基本单位普查以来各类单位的发展变化情况，重点掌握本市基本单位的地区分布、行业分布、组织形式、经济结构、规模结构以及生产要素的配置等情况，逐步建立和完善部门间相互衔接、互为补充、信息共享、动态更新的基本单位名录库系统，为调整经济结构、规划城市建设、提高城市综合竞争力等提供基础信息，并为开展其他普查和各类抽样调查工作奠定基础。

二、普查的对象和范围


普查的对象是本市各类法人单位、法人单位所属的产业活动单位以及个体工商户，包括各类企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人和民办非企业等其他法人，及其法人单位所属的农业、工业、建筑业、交通运输业、批发零售贸易业、餐饮业、服务业等产业活动单位。

普查的范围是本市行政区域内各类法人单位、法人单位所属的产业活动单位以及个体工商户；
本市各类法人单位在境内市外和境外投资开办的企业；
本市各类法人单位在境内市外和境外设立的办事机构。

三、普查的内容

普查的内容包括各类单位的基本标识、主要属性、基本状态和主要总量指标。

四、普查的方法

普查采用"以区县为主，主管部门配合"的方法。对在本市行政区域内的各类企事业法人及其所属的产业活动单位，按"在地统计"原则，以直接调查方式采集普查登记资料；
对本市各类法人单位在境内市外和境外投资开办的企业以及设立的办事机构，由其法人单位进行普查登记，并上报普查材料；
对机关、社会团体和个体工商户等，主要利用编制、民政、税务、工商、质量技监和其他行政主管部门的年检登记和注册登记资料进行普查登记。

五、普查的标准时点和进度安排

普查的标准时点为2001年12月31日。

2001年12月31日以前为普查准备阶段；
2002年6月底前完成全市普查登记、资料的审核汇总、数据处理和上报；
2002年12月底前基本完成本市基本单位名录库的更新，并对普查资料进行分析研究和开发应用。

六、普查的经费保障

按照国家有关普查和大型调查经费由各级财政分级负担的精神，各级财政将普查经费列入相应年度财政预算，以确保普查所必需的各项开支。具体普查经费数额，由各级普查机构向同级财政部门申请落实。

七、普查的组织实施

为了加强对普查工作的领导，经市政府同意，成立上海市第二次基本单位普查领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市统计局，具体负责普查的各项组织实施工作。

与此同时，各区、县和有关部门要成立相应的普查机构，并加强领导，密切配合，认真落实各项措施，高质量地做好普查工作。

各调查对象必须按照《中华人民共和国统计法》和《上海市统计管理条例》的规定以及普查工作的具体要求，如实进行普查申报，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。普查期间，市第二次基本单位普查领导小组办公室要组织专门力量，依法进行检查，确保普查任务的顺利完成。

上海市第二次基本单位普查实施方案》另行印发。

                   ──《上海市人民政府公报》2001年第21期