湖南省人民政府关于《长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案》的批复

　　登记号：HNPR—2011—00044　　　　　 湘政函〔2011〕250号

　　湖南省人民政府关于《长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案》的批复

　　省发改委，省住房和城乡建设厅：

　　省人民政府同意你们制定的《长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案》，请会同相关地方和部门认真组织实施。

　　附件：长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区基础设施共建共享及体制机制改革专项方案

　　二〇一一年十月十四日

　　长株潭城市群两型社会建设

　　综合配套改革试验区基础设施共建共享及

　　体制机制改革专项方案

　　省发改委　 省住房和城乡建设厅

　　（二〇一一年九月十三日）

　　基础设施是经济社会发展的保障。在长株潭城市群区域内实施基础设施的合理布局和共建共享，对于实现资源优化配置、节约高效具有重要意义。共建共享体制机制是长株潭城市群实现基础设施共建共享的基本条件。进一步突破行政区划约束，解放思想，大胆创新体制机制，推进长株潭城市群基础设施共建共享是落实科学发展观，适应“两型社会”建设要求的重要举措。根据省政府办公厅湘政办明电[2007]225号文件精神，制定本方案。

　　一、改革目标和原则

　　（一）改革目标。

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧抓住国家促进中部崛起的政策机遇，围绕建设资源节约型和环境友好型城市群发展目标，进一步解放思想、深化改革、扩大开放，力争经过10年的努力，不断消除各种体制机制障碍。通过体制机制改革，统筹规划、合理布局的机制基本建立；
统一高效、精简科学的管理体制基本健全；
共建共享利益协调机制基本形成；
有利于资源节约和环境保护，有利于基础设施持续发展的价费机制基本完善；
能够满足基础设施建设需求的多元化投融资机制基本建立。

　　（二）改革原则。

　　一是服务发展原则。以有利于提升区域核心竞争力和环境竞争力、有利于促进基础设施体系从基本适应转向适度超前，从数量扩张转向量与质并重，从为经济发展配套服务转向引导促进经济发展转变为目标，推进改革。

　　二是资源节约原则。以有利于减少对水土等自然资源占用、有利于建设过程成本费用控制和有利于基础设施管理、维护成本降低为目标，推进改革。

　　三是环境友好原则。以有利于进一步增强基础设施对可持续发展能力的支撑作用，减少基础设施建设对生态环境造成的负效应、有利于建设生态园林城市群为目标，推进改革。

　　四是城乡统筹原则。以有利于加强农村地区基础设施的建设和完善、有利于网络化的城乡基础设施规划和布局、有利于城乡各类基础设施项目在“点、线、面”上有机结合为目标，推进改革。

　　五是先行先试原则。以充分发挥各市、各职能部门作用为工作手段，大胆创新、先行先试，推进改革。

　　二、主要内容

　　（一）五大改革。

　　以实现共建共享为目标，以推进“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”为重点，针对基础设施规划、建设、管理、运营等环节中具有全局性、紧迫性、突出性的体制机制矛盾，重点推进规划体制、管理体制、共建共享机制、融资机制和价费机制等五大改革。

　　1、规划体制改革。

　　按照统一、分级、协调、高效原则，在不削弱现有三市和省直有关部门规划职能的前提下，理顺各级各类基础设施规划部门之间、基础设施各专项规划和城乡建设规划之间，以及规划编制、审核、修正和实施过程各环节、各方面的管理关系，形成统一协调、分级有序、保障有力的规划管理组织机构体系。对于重大框架性、统领性规划，实行统一管理体制，对于具体性、个体性较强的规划，实行分级管理体制。

　　按照科学化、民主化、法制化要求，建立健全规划运行机制。建立规划协商编制机制，对各类基础设施规划编制进行协商编制；
建立规划联合审核机制，对各类基础设施规划进行联合审核；
建立规划执行监管机制，定期对规划执行情况进行检查监督，对未能依法执行规划的，提请有权机关进行责任追究；
建立执行部门信息反馈制度，明确其权责、反馈渠道和方式；
建立规划修编制度，确需对规划进行修改调整的，修编部门应充分论证修改调整理由，在按规划管理办法审议通过后，按照法定程序进行修改调整。

　　制定长株潭城市群基础设施规划编制管理办法，对长株潭城市群各类基础设施规划的地位、性质、体系、内容、功能、时间、编制程序、编制主体、审批、颁布、实施、评估、调整以及各规划之间的关系等作出明确规定。各类共建共享规划应报请省人民政府批准，运用法律手段保障规划的执行和实施，提高规划的权威性和约束力。

　　2、管理体制改革。

　　按照“小政府，大社会”的发展要求，推进基础设施领域政企、政资、政事、事企、政府与中介机构分开，转变政府职能，从根本上改革不合理的政府管理模式，逐步实现政府角色由基础设施的直接提供者转向促进者。确需政府投资提供的公益项目与服务，以政府有偿委托为主进行市场化运作。

　　按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的要求，以“同一管理对象的同一事项交由一个部门管理，同一性质的不同事项交由一个机构协调处理”为原则，科学规范基础设施领域行政管理部门职能，理顺分工，推进政府机构改革，实现机构职责的科学化、规范化和法定化。

　　按照现代企业制度要求，分类改造基础设施公用企业，建立富有活力的、符合现代企业制度要求的企业经营机制。按照分类改革原则，改革公用事业单位管理体制。除非营利的公益性单位仍保留事业单位体制外，对其他公用事业单位根据其职能和赢利性质分别改革为政府部门、企业和市场中介组织，或予以撤销。

　　以有利于促进经济一体化、提高管理效率、调动各方积极性为目标，打破行政区划限制，积极探索以经济区域为对象的管理新体制，率先在基础设施领域实现行政管理一体化。

　　3、共建共享机制改革。

　　建立基础设施建设统筹机制，实现基础设施项目建设中的城乡、部门、行业、地区统筹。根据各类基础设施项目的不同经济社会属性和行政隶属关系，以遵循国家相关法律法规为基础，以利益机制为纽带，以统一协调管理为保证，构建互惠互利、互助互赢的共建共享机制，形成持续稳定的共建共享关系。在具有收费机制的区际性经营性和准经营性基础设施领域，创造条件，积极推进经营主体一体化，以市场一体化经营机制推进共建共享。经营性项目建立合理的财税分成机制；
准经营性项目建立合理的财政补贴分摊机制，促使经营主体获得行业平均利润率；
在不具有收费机制的区际性非经营性基础设施领域和其他难以市场化经营的领域，积极探索“分建、共享、分管”和“共建、共享、共管”相结合的多元化机制。

　　在大型科学仪器、数字资源、教育设施、医疗设备、文化体育设施等资源性基础设施领域，积极打破地域、行业和单位界限，建立规划统筹化、建设一体化、资源社会化的建设和使用制度，并建立投资者受益、使用者付费和管理者获补偿的利益共享机制。

　　4、融资机制改革。

　　积极构建基础设施多元化投融资主体结构。积极鼓励和引导非公有资本和各类社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等国家允许的方式投资基础设施产业，构建以市场为主，政府为辅的多元化投融资主体结构。对部分收费不能弥补其建设运营成本的项目采取财政补贴或权益补偿等方式提高其可经营性。建立基础设施项目周边土地溢价征收机制，对基础设施项目进行外部性溢价补偿融资。

　　在风险可控前提下，支持基础设施企业开展多样化融资。鼓励和支持有条件的基础设施企业进入资本市场直接融资，通过上市融资、企业债券、中期票据、短期融资券、保险资金、项目融资、融资租赁、资产重组、股权置换、资产证券化等方式筹措发展资金。鼓励金融机构开发基础设施金融产品，开展集合融资。建立长株潭基础设施产业投资基金。

　　构建灵活高效、可持续的基础设施公共融资机制。完善财政投入保证机制，保证公益性基础设施投入增长与财政增长成正比上升。建立三市城市群基础设施统一的财政投融资平台，用于长株潭城市群间基础设施共建共享。完善公共融资机制，争取政策开展长株潭市政债券融资。

　　5、价费机制改革。

　　以市场调节为主导，市场调节和政府调控相结合，建立和完善公用事业价格形成机制，对自然垄断、技术垄断和行政性垄断公用事业业务，根据“公平合理、切实可行”的要求，建立有政府、企业、消费者共同参加的价格协调机制，实行政府定价或者政府指导价，并充分尊重市场调节的主导，发挥市场调节价格的基础性作用。

　　以有利于促进资源节约和环境保护，有利于提高社会分配效率，有利于提高企业效益和经营效率为目标，统筹兼顾，形成能够反映资源稀缺程度、资源成长、资源枯竭后退出成本和环境治理成本的价格体系。对国家限制发展的高耗能、高污染企业，依法实行约束型的价格政策。以推进城乡统筹、三市统筹为目标，建立价格统一、管理统一的公用产品和服务价格体系。

　　积极创新价格监管方式，加强对公用事业产品和服务价格及成本的有效监管，尤其是要加强对垄断行业的价格监管，强化成本约束，促进公平竞争。

　　（二）六大领域建设。

　　1、交通建设。

　　（1）以长株潭交通基础设施一体化为发展目标，着力打造三市立体交通体系。区内交通网络，以高速环线、长株潭“3+5”城际铁路、湘江防洪景观道路、三市过江通道等为重点，按照城市道路标准修建长株潭城际间道路，实现与三市城市道路无缝连接，建设快速便捷，充分满足三市人员出行和物流需求的交通网络；
对外交通网络,以武广客运专线、沪昆客运专线、京珠高速东线、潭衡西线、湘江干流航道、国省干线公路和铁路提级、长沙航电综合枢纽、长沙霞凝港区、黄花机场扩建等为重点，建设以长株潭城市群为中心，辐射岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳等周边城市的一小时交通圈层，全面打通接受珠三角、长三角辐射，并辐射全省和国家中西部地区的通道；
公共客运交通，加快构建由快速路网、主干路网、配套路网和公共枢纽站场等组成的城市交通基本格局。

　　（2）积极探索有利于共建共享的建设机制和运营机制。对城市群轨道交通、一体化公共交通、湘江干流航道建设等难以区分责任边界的项目，建立跨区域经济实体或事业实体，采取股份制形式或事业单位制进行统一建设和运营。对湘江防洪景观道路、高速环线、国省干线公路等易于区分责任边界的项目，根据实际情况建立“分建、共享、分管”和“共建、共享、共管”相结合的投资建设和运营机制。

　　（3）建立和完善有利于共建共享的政策机制。对准经营性项目，每年由三市财政按一定比例出资进行补贴，促使其市场化运行；
非经营性项目按照项目建设的公共责任分别进行财政投入；
经营性项目建立合理的财税分成机制。

　　（4）积极探索有利于共建共享的跨市管理机制。突破现行条块管理体制的制约，依托现有交通监管机构，成立新的区际公共交通监管协调机构，推进城市群智能交通和公交一卡通工程，统一运营服务规范和标准，实现三市区际公共交通运营一体化管理。

　　（5）统一三市区际、市内交通价费。对三市往返公交车辆，一律享受城市公交价费优惠减免政策，统一实行公交票价。规范涉及三市交通运输的驾驶员培训、车辆维修、照牌制作、港运装卸和站务服务等收费，统一明确价格（收费）标准。

　　2、电网建设。

　　（1）建设满足长株潭经济社会需求发展的智能坚强电网。协调城乡电网发展，加强跨区送电项目和500千伏电网建设，完善长株潭主网架，加强跨区送电项目和500千伏电网。基本完成农村中低压配电网改造，提高电网供电能力和供电质量，促进城乡一体化。

　　（2）建立电网建设和国民经济社会发展、城市建设、国土利用等之间的规划协调机制，实现各类规划共建共享，确保变电站建设用地和电力线路走廊及电缆通道用地需求，促进电网规划根据发展需要滚动调整。

　　（3）积极改善电网建设环境。为电网建设的报建、征地、拆迁等工作开辟绿色通道，简化手续，提高办理速度。建立电网公司与城建、交通等职能部门协调机制，积极解决电网建设过程中出现的各种问题。

　　（4）加大实施峰谷分时、丰枯和季节性电价力度，扩大实行范围。加强价格调节与导向功能，实施有利于烟气脱硫的电价政策，对淘汰、限制类项目和高耗能企业，实施差别电价政策，对能耗超过国家和省规定的单位产品能耗标准的企业和产品，实施惩罚性电价政策。以保障公平、提高效率、增进企业竞争力为原则，逐步调整销售电价分类结构，减少各类用户电价交叉补贴。鼓励可再生能源发电以及利用余热余压、煤矸石和城市垃圾发电，实行分类电价政策。

　　3、信息化建设。

　　（1）着力推进三市统一信息平台建设，实现信息网络同享。大力推进国民经济信息化，积极推进电子政务、社会信用、文化信息资源等公共系统互联互通和资源共享，加强信息数据标准化建设。加强信息技术教育，提高国民信息技术应用能力。积极推进通信网、有线电视网和计算机网络“三网融合”，加强网络安全建设，推进长株潭互联网交换中心建设，推进城市安防电子监控设施建设，加大社区、农村信息化建设力度，支持开展城域无线网络试点。

　　（2）积极探索行业管理体制改革。省通信管理局、省广播电影电视局和省经信委协调合作，共同推进信息领域的资源共建共享工作。由省通信管理局牵头组织，大力推进基础电信企业在通信基础设施建设、使用与维护方面的共建共享。

　　（3）积极推进三市广电资源融合，以市场化手段加快三市广电网络资产融合和集中运营。

　　（4）构建各电信运营商通信管道资源统一规划、统一建设、集约利用机制，探索以主导运营商为主体的管道资源建设运营模式。加强城市建设与电信管道建设的规划协调。积极推进住宅小区通信信息布线的资源共享，方便用户使用，避免重复建设。

　　4、生态建设。

　　（1）积极建设国家生态园林城市群。到2020年，城市建成区人均公园绿地面积、绿地率、绿化覆盖率、综合物种指数和本地植物指数、核心区森林覆盖率、退化土地恢复率、生态园区土地国有化率、交通附属设施绿化美化合格率、江河两岸宜绿化地段绿化率等指标达到规划目标。

　　（2）制定长株潭生态保护建设规划，且与城市群区域规划、土地利用规划相衔接。

　　（3）积极探索统一的生态建设管理体制。对分散在三市各职能部门的核心区郊野林业、水土保持、城市绿化、城市园林、风景名胜区、生态廊道、铁路公路及水系绿化等生态建设管理职能进行整合，形成职能统一、层级有序、精简有效的管理体制。清理和废止不符合生态建设发展要求的法规和政策，探索建立和完善生态建设专业技术服务和执法监管机制，为核心区生态建设提供专业技术支撑和服务，加强湿地和生态公益林保护。

　　（4）推进生态专用基地建设。以生态园区为重点，通过设立自然保护区、风景名胜区、森林公园等多种形式，切实加大对昭山绿心等特殊生态用地的保护力度，建设生态专用基地。对生态专用基地内的林业用地，除国家和省批准的交通、能源、水利、X事等重大工程项目建设外，任何部门不得办理林地占用、农用地转用等审批手续，任何单位和个人不得改变其用途，用于非林业建设。

　　（5）建立多元化生态建设投融资机制。通过加大公共财政投入、建立生态建设专项基金、提高生态收费标准、拓宽城市绿化收费渠道、提取生态廊道建设费、加强资源费征收、健全生态环境破坏经济赔偿制度、加强社会融资、发展生态旅游等方式，保证生态建设资金需要。

　　（6）完善生态公益林地补偿机制。以林地潜在经济价值为参照，建立覆盖全部生态公益林的、森林生态效益补偿标准普遍提高的差别补偿制度。建立和完善公益林保护管理协议制度，促进森林绿地和生态环境保护。

　　（7）严格实行城镇绿线绿章管理制度，制定实施城市异地绿化补偿收费办法，推进城市园林绿化发展。

　　5、城镇建设。

　　（1）积极推进城镇给排水、燃气、公共管沟、生活垃圾处理、城镇防洪等设施建设，建立和完善市政公用事业财政投入和补贴机制。加强现有水厂及供水管网改造提质、备用水源和湘江水环境治理等项目建设，提高水质性缺水应急能力。加强城镇污水集中处理厂、污水管网、工业废水处理工程的建设和运营监管，在有条件的乡镇和较大规模的乡镇建设污水处理工程，保证城镇污水集中处理率、污染物去除率和工业废水达标排放率达到规划目标；
加强高中压调压站、储配站、燃气管网、汽车加气站等项目建设；
统一规划建设地下公共管沟；
加强垃圾转运设施、大型综合处理设施、现有设施改造、农村垃圾收集处理等项目建设，启动长株潭城市群固体废弃物综合处理和综合利用产业园区建设。

　　（2）推行水务一体化建设。有效整合三市防洪、排涝、蓄水、供水、节水、污水处理及回用等设施和资源，实现三市涉水事务的统一、系统、综合管理。

　　（3）建设清洁、环保、安全、可靠的燃气供应体系。整合三市燃气资源及配送体系，形成一体化的燃气资源配送、储备体系以及一体化的燃气科研和安全保障机制。

　　（4）创造条件推进垃圾处理市场化，新建项目试点实行特许经营，现有垃圾处理设施运营进行市场化改革试点。按照收集与处置环节分开独立运营原则，改革垃圾处理设施运营机制。

　　（5）积极实行城市土地整体开发制度。对旧城改造和新区建设，建立和推行区块地段整体征收、整体规划、整体建设的土地开发制度。

　　（6）推进水资源、污水处理和垃圾处理收费制度改革。加快推行阶梯式计量水价等有利于节水的计价制度，对国家产业政策明确的限制类、淘汰类高耗水企业实施惩罚性水价，制定支持再生水、雨水开发利用的价格政策，合理确定各类用水的水资源费标准，加大征收管理力度，在审核供水企业运营成本、强化成本约束基础上，合理调整城市供水价格，认真落实全省统一的污水处理费征收标准；
按照“污染者付费”原则，推进垃圾处理收费制度建设，促进生活垃圾处理设施项目的市场化运作，探索以价格机制引导可回收和不可回收垃圾的分类收集。

　　（7）推进以水土保持为主的生态清洁小流域综合治理工作，实现区域水质水环境良好目标。加强城乡开发建设水土保护监督预防，形成三市统一的监管体系。

　　6、社会事业建设。

　　（1）以全民共建共享、基本公共服务均等化为目标，建立适应发展需要的社会性基础设施服务体系。教育和科技，加强综合性中小学实践教育基地、职业教育实习实训基地、职业教育顶岗实习基地、综合性农民工和城镇再就业培训基地、高等教育实践教学基地、科技成果转化共享平台、科技资源共享平台、高校数字资源共享平台等设施建设；
卫生，加强医疗废弃物处理中心、公共卫生服务信息平台等设施建设；
文化体育，加强城乡社区、新建住宅小区、沿江风光带、公园等区域文化体育配套设施建设；
广播电视，推进三市有线电视网络融合、综合性无线发射基地、移动媒体广播、下一代广播电视网络、手机电视试验平台、影视节目生产基地等项目建设。

　　（2）建立三市大型科学仪器、数字资源、教育设施、医疗设备、体育设施等资源性基础设施统筹规划建设制度，实施统一规划、统一建设，实现集约利用和共同发展，防止重复建设。

　　（3）建立健全资源性设施共享机制。以财政资金全额出资或部分出资的，以“共建、共享、托管”为主要模式，由建设单位进行托管，使用单位向托管单位支付一定的管理费用，部分出资的增付一定的设备折旧费；
以建设单位资金全额出资的，以“分建、共享、分管”为主要模式，使用单位向托管单位支付一定的管理费用和设备折旧费；
通过财政共享服务奖励基金等方式建立共享奖励机制。

　　（4）建立和完善企业、医院等企事业单位学生顶岗实习制度。支持和鼓励三市企业、医院等企事业单位接纳高等院校学生顶岗实习。对接纳学生顶岗实习的企事业单位给予一定的补贴。

　　（5）改革职业院校人才培养模式，建立三市职业院校同类专业相对统一的评价标准，探索建立三市职业院校同类专业课程互通互选机制。

　　（6）进一步完善财政保障机制，逐步实现新农合与城镇居民医保在筹资标准、补偿政策和保障水平上的统一。在三市推行同级医疗机构诊疗结果认同。

　　（7）建立和完善三市突发公共卫生事件应急统一处置机制，实现在省级卫生行政部门统一协调下的三市公共卫生资源的统一调度。

　　（8）建立三市大型体育赛事共办机制。依托三市现有体育场馆设施，以长株潭城市群为统一品牌合作开展各类大型体育赛事，实现体育资源优势互补，提高资源利用效率。

　　（9）积极探索三市广电行政管理体制改革。按照“存量不变、增量集约”的发展思路，将分散在三市广电部门的一体化建设相关管理职能合并进行统一管理，实现统一规划、共同投入、集中管理。

　　（10）扩大电视领域对外开放，根据国家相关规定，鼓励具备条件的民间资本、境外资本进入广电一体化市场。

　　（11）建立三市大型文化节会、赛事、活动的共办互动机制。充分发挥三市现有的文化资源优势，依托各地大型文化场馆设施和文化队伍，围绕春节等传统节日和国庆等重大节庆广泛开展丰富多彩的文化活动。共同承接举办具有区域特色、国际影响的大型文化赛事、节会，不断提升城市群文化魅力，扩大区域影响力，提高国际知名度。

　　三、配套措施

　　（一）强化组织保障。

　　1、完善省长株潭“两型社会”试验区建设管理委员会职能，强化其统筹、组织、协调、服务等职能配置。

　　2、创新长株潭三市党政联席会议交流合作机制。联席会议要立足高远，弱化行政区概念，形成全方位、多层次联动的交流合作机制，不断创新相互合作与协作的形式和方法。着重解决合作中的具体、重大问题，特别是如何创新体制机制，制定具有前瞻性、切合实际的政策和目标，在引导合理分工、建设跨区域的基础设施、加快社会事业发展等方面，真正起到指导作用。三市部门之间及与省直相应部门联动，大力推进三市社团组织之间、专家学者之间和新闻媒体之间的联动，形成多层共进的推进机制。

　　（二）完善法规政策。

　　全面落实《湖南省长株潭城市群区域规划条例》、《湘江长株潭段生态经济带开发建设保护办法》等。严格执行《湖南省水功能区划》及《湖南省湘江流域水污染防治条例》。控制排污总量，建立湘江长株潭段横断面控制标准，加强湘江流域一级生活饮用水地表水源保护。依据《物权法》，对基础设施如地下管网的产权，进行明晰界定。出台相关规定，针对长株潭三市生活垃圾的清扫、收运、处理和处置各环节进行规范。加强生态建设立法。制定《长株潭城市群城市绿化管理条例》、《长株潭城市群全民义务植树条例》等生态建设法规。

　　（三）优化经济环境。

　　1、大力改善投资环境。对长株潭城市群基础设施项目，提前开展前期工作，优先布局建设项目，优先安排建设资金，对重大建设项目，适时纳入省级重点工程项目管理，优先争取进入国家规划和项目计划。对符合条件的项目，开通绿色通道，快速审批，属省批准的建设用地，对经审查合格或补正补充完备的用地报件，省国土资源厅要在正式受理后15个工作日内形成审核意见。长株潭三市市场要素、产品和服务自由流动，各类市场主体平等对待。

　　2、着力扩大对外开放。鼓励国外资本参与长株潭城市群的基础设施建设，允许外商依照有关规定投资电信、广播电视和中介机构，支持外资企业参与国有企业和其他所有制企业的嫁接、改造和重组，加大长株潭城市群一体化项目利用国外贷款的力度，积极做好世行贷款湖南长株潭城市发展项目第二期的工作。

　　3、统一长株潭城市群招商引资、土地、价费、产业、环境保护等方面的政策。

　　主题词：改革方案批复